氣候變化談判陷僵局 COP28前景不容樂觀

長江商報消息 有關(guān)氣候變化損失和損害基金，誰應該出資？基金設(shè)立在哪兒？誰又有資格運營？

在當?shù)貢r間17日—20日進行的損失和損害基金過渡委員會第四次會議（下稱“TC4”）上，各方因上述問題產(chǎn)生意見分歧，談判最終未能達成協(xié)議，這對于下個月即將在迪拜召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（下稱“COP28”）而言，增加了壓力，COP28的議程目前已經(jīng)排得滿滿當當。

COP28候任主席蘇丹·賈比爾博士20日強烈敦促各國達成共識，隨后談判連夜進行。在談判破裂后，COP28方面表示，將于11月3日至5日在阿布扎比舉行另一輪談判。

據(jù)悉，談判產(chǎn)生僵局，其原因在于發(fā)達國家要求將損失和損害基金置于世界銀行（下稱“世行”）管轄下，并將能夠獲得該基金的準入限制為兩類發(fā)展中國家，即小島嶼發(fā)展中國家（SIDS）和最不發(fā)達國家（LDC），且發(fā)達國家還拒絕其在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下作為“基金主要捐助者”的義務。

從現(xiàn)場錄像中可以看到，發(fā)達國家代表在各種問題上表現(xiàn)出缺乏靈活性，堅持自己的強硬立場。

歐盟委員會發(fā)言人表示，負責設(shè)計該基金的過渡委員會（TC）“未能在本周完成工作，但在某些領(lǐng)域取得了一些良好進展，歐盟仍致力于開展這項工作”。

復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授朱杰進對記者表示，全球治理議題，說到底就是資金問題，“大家現(xiàn)在就是缺錢。發(fā)達國家目前可能也愿意出資，但是資金如何給，如何分配，如何落地都是難題，目前可以看到的是，美國對世行和二十國集團峰會（G20）等多邊場合的重視程度在上升�！�

但同時，多邊機構(gòu)和銀行“其本質(zhì)是一個公司”，朱杰進說，通常這種基金的實體化運作很難操作，以他個人的關(guān)注，目前在全球公共治理領(lǐng)域，僅有一個涉及衛(wèi)生的基金沒有放在多邊機構(gòu)之下，“基金最終必須市場化運作，不可能說為了應對氣候變化，一個國家給另外一個國家直接打錢”。

因誰來運營，談判陷入僵局

距離COP28召開還有38天。展望COP28，此次議程上不少內(nèi)容同應對氣候變化的“真金白銀”相關(guān)。譬如，COP28將要求落實適應資金翻倍的承諾，推動損失和損害基金注資運行，明確時間表和路線圖，讓發(fā)展中國家看到希望。

此前，在COP27上，各方批準建立損失與損害基金，致力于幫助易受氣候變化影響的發(fā)展中國家和脆弱國家，但其細節(jié)有待日后討論。為此，各方成立了損失和損害基金過渡委員會。

聯(lián)合國秘書長古特雷斯彼時對該基金的成立表示歡迎，并表示：“這次締約方會議朝著正義邁出了重要的一步……正義還應該意味著其他幾件事：最終履行長期未能兌現(xiàn)的承諾，即每年為發(fā)展中國家提供1000億美元氣候融資；為將氣候適應資金增加一倍制定清晰、可信的路線圖；改變多邊開發(fā)銀行和國際金融機構(gòu)的商業(yè)模式。它們必須承擔更多風險，并以合理的成本系統(tǒng)地為發(fā)展中國家撬動社會融資�！�

但在剛剛過去的這個周末的談判中，各方之間仍有深刻分歧。

據(jù)觀察人士稱，如果將從損失和損害基金中獲取資金的資格減少到僅為LDC和SIDS國家，那么這將自動導致該基金規(guī)�？s小。而目前的實際情況是，氣候變化在世界上許多發(fā)展中國家中都引發(fā)了災難，而這些國家并非全是LDC和SIDS。

鑒于討論缺乏進展和進展，七十七國集團和中國主席奎斯塔大使（Pedro Luis Pedroso Cuesta） 在10月20日的新聞發(fā)布會上發(fā)言，提出了發(fā)展中國家的看法。

他表示，發(fā)展中國家在建立一個滿足所有發(fā)展中國家需求的損失和損害基金方面立場一致。美國在出席本次會議時，就已經(jīng)預定將損失和損害基金納入世行，但現(xiàn)在拒絕在這一立場上表現(xiàn)出任何靈活性。

他解釋說，發(fā)展中國家對世行的一個主要擔憂是該銀行的運營文化。

他表示，繼最近在摩洛哥馬拉喀什舉行會議之后，世行才將氣候問題納入其2023年愿景中。世行不適合解決損失和損害需求。

他進一步表示，根據(jù)TC成員與世行官員進行的廣泛磋商結(jié)果，如果該基金設(shè)在世行內(nèi)部，將不具備法人資格，該基金也無法擁有獨立的秘書處，這意味著該基金將受到世行政策約束。更重要的是，該基金由世行托管意味著該基金將不對COP方面負責。

世界資源研究所全球氣候項目和金融中心高級顧問班達里（Preety Bhandari）表示：“損失和損害基金是否全面運作，是衡量COP28峰會成功與否的關(guān)鍵�！�

班達里表示，如果負責全球損失和損害基金談判的過渡委員會成員“無法在下個月阿布扎比的最后一次會議上達成共識，那么我們在迪拜的談判注定會非常艱難”。

而“如果發(fā)展中國家為損失和損害提供資金的優(yōu)先事項沒有得到充分解決，整個 COP28談判可能會脫軌”，班達里補充道。

巴巴多斯氣候問題特使兼TC成員佩爾紹德表示，雖然以美國為首的發(fā)達國家應對全球變暖造成的歷史上絕大多數(shù)溫室氣體排放負有責任，但它們并不準備承擔為應對后果提供資金的責任。

“不希望是個空賬戶”

在會議的早些時候，蘇丹·賈比爾博士敦促各國政府盡早向該基金提供財政捐款，以顯示誠意，“我不希望這是一個空的銀行賬戶。該過渡委員會必須提出建議。締約方會議必須作出啟動該基金的決定”。

實際上，資金問題一直是氣候談判的焦點。在2009年哥本哈根氣候變化會議上，發(fā)達國家曾承諾每年1000億美元的出資目標，至今并未兌現(xiàn)。

此前，美國總統(tǒng)氣候問題特使克里曾在一場聽證會上表示，不會為遭受氣候災害的發(fā)展中國家提供補償資金。他說，美國不會支付氣候賠款，“美國不會給錢，在任何情況下都不會”。

清華大學國際關(guān)系研究院副研究員唐新華在近期接受記者采訪時表示，克里所指的氣候賠償問題，就是為遭受氣候災害重創(chuàng)的廣大發(fā)展中國家、小島嶼國家和最不發(fā)達國家等提供的損失和損害基金。

他解釋道，“從資金層面來看，美國試圖進一步弱化共同但有區(qū)別責任原則”。同時，也要看到當前美國氣候政策中存在一些消極因素。

近期，眾議院共和黨人堅決反對為拜登政府提出的110億美元國際氣候融資請求提供資金。而這些情況都令發(fā)展中國家擔憂，美國可能會再次無法兌現(xiàn)承諾。

發(fā)展中國家則傾向于建立一個聯(lián)合國方面下設(shè)基金，該基金作為聯(lián)合國下的獨立機構(gòu)運作。

一位世行高級官員表示，美國依靠世行來實現(xiàn)其氣候融資目標，因為該行是“美國的政策工具”，同時該銀行無需新現(xiàn)金。

世行在運營中通常使用貸款等方式。相比之下，氣候脆弱國家尋求的則是撥款來資助其氣候損失和損害項目。

朱杰進對記者表示，發(fā)展中國家的擔憂不無道理，目前氣候變化融資成為世行在內(nèi)所有多邊機構(gòu)最重要的事情，但是具體討論到資金分配，其方式肯定和聯(lián)合國框架下的方式是不同的。

“多邊銀行本質(zhì)是銀行，做氣候變化融資要考慮不能虧本，銀行信用評級不能降低，銀行不能出現(xiàn)壞賬，且多邊銀行不會使用資本金進行運作�！敝旖苓M解釋道，多邊機構(gòu)本身行為邏輯要對投資者負責，雖然要考慮公共利益，但不能完全不考慮自身利益，這就導致，在這種運作邏輯下，世行可能不會選擇一些發(fā)展中國家去進行氣候融資。（第一財經(jīng)日報）

埃及沙姆沙伊赫，第27屆聯(lián)合國氣候峰會。視覺中國圖

責編：ZB